科技部副部长：提高效率是建设节约型社会的核心

2006年04月17日　　 来源：科技日报
建设资源节约型社会，是党中央、国务院在新形势下总结国际工业化、现代化建设经验，面向新的发展阶段所做出的重大战略选择。节约型社会是针对工业化进程中出现的大量生产、大量消费、大量废弃现象而提出的发展治理理念，其要义是人类应在充分认识资源、环境有限承载力的基础上，以最小的资源消耗来主动构建、维持自然生态系统和社会经济系统的良性循环，实现优化的、可持续发展的社会形态。节约型社会的提出是人类发展理念、思路和行为上的一次重大转变。

一、建设节约型社会的核心是提高资源利用效率

资源是经济社会可持续发展的基础和保障。人类社会的资源体系一般包括自然资源、人造资源、人力资源和社会资源。建设节约型社会的途径不仅仅局限于自然资源的节约使用，还应该包括人造资源、人力资源和社会资源的全面节约；不仅包括生产方面的节约措施，还应包括生活、社会交往方面的节约行为。建设节约型社会的核心就是要充分保护和合理利用各种资源，极大提高资源的利用效率。

提高自然资源利用效率是首要环节。自然资源是指自然界能提供的基本物品和功能性的生态资产，如矿产、土地、水和生物多样性以及环境自洁、净化能力等，是经济社会发展的物质基础和约束条件。资源节约首先是指物质（自然）资源的合理利用和高效使用。改革开放20多年来，我国通过加快技术改造和科学管理，物质资源的利用效率有了较大提高，但总体上仍远低于国际先进水平。例如，现在全国矿产资源总回收率仅为30％，比国外先进水平低20个百分点以上；2004年，我国的GDP和出口总额分别约占全球的4．4％和5．9％，却消耗了全球40％的水泥、31％的原煤、27％的钢铁、30％的铁矿石。如果不尽快提高资源效率水平（突出体现在要提高资源的产出率、利用效率、再生及循环使用率），我国的经济发展和经济安全都将得不到根本保障。

合理配置人造资源、提倡理性消费是重要内容。自然资源经过制造部门的生产环节形成了人造资源，之后将进入再生产环节或国民消费领域。人造资源常常是指固定资产、基础设施、金融资产等，可通过生产活动和资本投资来创造。在生产投资和生活消费领域，提高人造资源的效率是建设节约型社会的重要内容。当前，低水平的重复建设造成资产闲置和资源浪费的现象还很严重。例如，我国电信运营企业的光纤利用率仅约10％，上千亿元资产被闲置；2004年国家统计局企业调查总队的一项抽样调查显示，仅有61．1％的项目竣工投产后可达到设计生产能力的90％。另外，局部行业投资过大、过热，而有些基础性行业如农业、运输和能源等，则因投资不足而发展滞后，降低了经济系统的运行效率。我国铁路以占全世界6％的运营线路，担负着25％的运输量，过去5年间铁路建设投资每年不到600亿元，2004年一季度还出现了负增长。而事实上，在同等运能条件下公路占有的土地面积是铁路的3—5倍，能耗强度是铁路的2—10倍，污染强度约为铁路的10倍。除生产领域外，在生活消费领域，由于消费文化、消费心理和消费取向上存在的许多误区，不顾具体国情超前消费、铺张浪费的现象依然严重。

改善人力资源存量、提高开发使用效率是重要途径。人力资源是一个国家的民众所具备的知识、经验和技能的总和，是通过人口生产和人力投资形成的。人力资源的存量和开发利用效率是国家未来可持续发展能力与竞争力的决定性因素。我国由于人才培养模式的落后和教育投入的不足，导致人才队伍整体创新能力相对薄弱，继承型人才多而创新型人才少，传统专业人才过多，高新技术人才缺乏。这使我国自主创新能力弱、自主知识产权匮乏、核心技术依赖国外的问题突出。上世纪后期，以高科技为代表的新经济使美国保持了长达10年的经济持续增长，其中人力资本和创新力量的驱动是主要原因。人力资本存量的增加与改善需要依靠教育和科研经费的投入。我国财政性教育经费占GDP的比重（2004年为2．79％）、全社会研究与开发投入占GDP的比重（2004年为1．35％），在世界上都处于较低的水平。

现代经济增长理论揭示，人力资本要素在生产过程中可以实现用较少的物质资源达到同样的经济增长。每增加1亿元人力资本投资所带来的GDP增加额，是每增加1亿元物质资本投资所带来的GDP增加额的3倍或更多。目前，我国在人力资本开发方面存在着低水平开发、低使用效率以及企业对人力资源的低投入，在一定程度上影响到经济的进一步发展。如我国传统产业劳动生产率只有世界平均水平的1／3、发达国家的1／10；高技术产业的增加值率相对较低，2004年仅为23．1％，而美国、德国和日本都超过了40％。同样，公共人力资源效率低下已成为影响政府行政效率提高的症结之一。可以设想，没有人力资源效率的提高，也就不会有整个资源效率的提高。

提高社会资源运行效率是机制保障。社会资源以管理体系、文化传统以及社会行为等为内容，反映着社会协同程度，代表了国家和地区的组织能力与稳定状况。它依靠组织管理、制度创新、政策规划和文化传承来维持，为形成人力资本提供了基础。

高效有序的社会体制，往往被公认为是一个功能齐备的社会所必需的先决条件，可以确保经济、环境和国民福利之间的相互协调发展。提高社会资源的效率，应形成节约的文化传统和创新、高效、公平的制度体系。例如，要建设节约型机关，改革政府的管理体制，转变政府的管理观念，提高政府部门的行政效率。应构建科学的决策机制。最大的浪费往往产生于管理和规划上的失误。一项不合理的决策所带来的损失往往比人造资源的浪费所产生的损失更严重，影响更为深远。应抓紧制定和修订促进资源节约使用和有效利用的法律法规。我国节能、节水、节材、节地等国家标准远低于发达国家的水平，对高耗能、高耗水、高耗材的落后工艺、技术和设备尚未建立起完善的强制淘汰制度。应加快建立统一、高效的法律体系，消除资源政策和法律法规政出多门、标准不一、缺乏协调的现象。

二、依靠科技进步、增强自主创新能力是提高效率的主要途径

科学制定国民经济社会发展规划，提高资源综合利用效率。根据我国“十一五”时期经济社会发展的目标，要在优化结构、提高效益和降低消耗的基础上，实现2010年单位GDP能源消耗比“十五”期末降低20％左右。实现这一目标，要通过科学的决策方法和手段，研究提出国家发展节约型社会的目标及分阶段推进的计划，加快节能、节水、节材、节地、资源综合利用和循环经济重点领域专项规划的编制工作，为综合节水、能源节约、资源综合利用、新能源和可再生能源的产业化发展提出明确的目标、发展方向和政策措施，建立生产、消费、流通及资源综合利用等领域的技术标准体系。要改善企业资金和技术投入的效率，把资源效率因素纳入企业核心运营和战略管理体系中，降低物流成本。尽快创建科学的资源节约评价体系，对资源消耗量大的重点企业应面向社会实行资源利用公示。建立不同尺度上经济、社会、环境相协调的技术集成体系和相应的战略政策体系，并在重点行业、领域、产业园区和城市开展试点工作，为全国节约型社会建设提供理论与方法上的指导。

通过科技进步推动结构调整，发展循环经济。调整经济结构，扭转高消耗、高污染的粗放型经济增长方式，应作为建立资源节约型国民经济体系的主线。经济结构调整包括对产品结构、产业结构、地区结构、城乡结构等的调整和优化。走新型工业化之路，要以信息化带动工业化，形成以高新技术产业为先导、基础产业和制造业为支撑、服务业全面发展的产业格局。用循环经济理念指导区域发展、产业转型和老工业基地的改造，促进区域产业布局的合理调整。充分发挥产业集聚和工业生态效应，围绕关键资源发展相关产业，形成资源循环利用的产业链。突破一批对结构调整构成瓶颈性约束的关键技术，在资源能源领域大力开展提高效率、循环使用和废弃物资源化利用等关键技术的研发与工程应用示范，促进各种相关技术成果的融合汇聚，形成具有市场竞争力的产品和产业。

强调科学管理和综合决策，建立统一的组织协调机制。建立节约型的国民经济体系，应全面统筹、综合决策，避免从各自的部门利益出发，仅采取单一措施。以住宅节能为例，使用较好的绝缘材料直观上可以使住宅直接的能源需求量下降，从而减小建筑能耗，但工业部门在生产绝缘材料的过程中也直接和间接地消耗了资源。因此，评估该部门的节能效果，应统筹考虑直接的节能量与采取该措施后其它部门所额外增加的能源需求量之间的平衡。政府在实际决策中应考虑这些相互关联的因素，而不能满足于仅仅出台一些单一的节能政策措施。要从产业大系统出发加强相关的科学和战略研究，为国家宏观决策提供可靠的科学依据，建立统一协调的长效机制，解决体制、资源、环境与经济增长之间的系统性矛盾。

加强宏观调控力度，推进消费需求结构的优化和升级。我国正处于投资带动经济快速增长的阶段，经济增长对投资过度依赖。过去25年里，全社会投资总额占GDP的比重一再走高，2005年达到了48．6％，远高于世界银行统计的23％的全球平均水平，而全社会消费零售总额的比重则持续下降。这种投资和消费的结构失衡将会对经济社会的发展带来一系列的消极作用。应继续加强宏观调控，充分发挥投资和消费两个要素的作用，推动经济的持续发展。应鼓励科学、健康、量力而行的消费，杜绝各种浪费行为。科学的生活方式和健康的消费文化等因素将显著地促进消费需求结构的优化和升级，从而为产业结构调整和经济增长提供需求动力。应优化消费结构，在消费领域全面推广和普及节约技术，鼓励消费者选择资源节约型产品，逐步引导和形成节约型的消费方式。

加强自主创新，全面提高人口素质。先进技术的引进、吸收和创新以及先进管理方式的运用都需要以高水平的人力资本为前提。因此，首先要深入实施科教兴国战略和人才强国战略，把增强自主创新能力作为科技发展的战略基点和调整产业结构、转变增长方式的中心环节，大力提高原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新的能力。其次，发展各类教育，培养大批高层次的创新人才和中等技术人才，逐步提高国民的受教育年限。第三，完善收入分配制度、激励和约束机制，建立多层次的劳动力市场，提高人力资本利用率。第四，通过宣传和教育，提高全民族的资源忧患意识和节约意识，在全社会树立起节约资源的观念，培育人人节约资源的社会风尚，营造节约资源的良好氛围。

建立和完善高效的政策支撑体系。采取技术、法律、经济和行政等综合手段，建立合理、高效的支撑体系，引导和服务于节约型社会的建设。首先，应转变政府职能，加强公共行政的质量管理和服务，建立公正客观的政府绩效评价机制。运用现代化的管理和技术手段，降低政府行政成本，加强财政、预算管理。加强公共行政的教育和培训，提高公务员的素质。其次，从战略高度出发，抓紧制定和修订促进资源有效利用的法律法规，构建节约型社会完整统一的法制新框架。制定反对浪费的法律法规，建立资源审计制度等体现政府引导与市场运作相结合、行政措施与经济激励措施相配套的法制体系。第三，充分发挥市场机制和经济杠杆的作用，研究制定财政、税收、价格等激励政策。例如，制定鼓励资源节约、限制资源过度消耗和奢侈消费的税收政策。第四，建立发展循环经济的体制机制和政策体系，推动资源节约的管理、监测和调控，并将资源节约型和环境友好型产品纳入政府采购目录。（刘燕华）